2025年1月27日，国务院办公厅发布《关于推动成品油流通高质量发展的意见》（国办发〔2025〕5号）指出：要优化成品油零售网点布局，科学编制成品油零售体系发展规划，统筹城乡发展，集约利用土地，合理布局加油站网点；有序规划城区、公路沿线加油站建设，鼓励大型骨干企业将零售体系向农村及偏远地区进一步延伸，满足城乡居民用油需求。《意见》还提出要支持农村加油点升级改造，落实农村加油站建设支持政策，鼓励符合条件的农村加油点改造升级为加油站，保障农村地区生产生活用油需求，引导农村加油站（点）结合农村消费特点，合理拓展非油品业务，全面提升服务“三农”能力，助力乡村振兴。

加油站作为最基础的市政公共基础设施，是与老百姓生活最息息相关的话题，加油站的建设布局直接关系到城乡人居环境品质。2023年10月15日，自然资源法律论坛有一篇有关加油站用地的问答，现引用作为本文的背景资料。

问：在国省干道、县道乡道旁边建设加油站（加气站），未在城镇开发边界之内，如何办理用地手续？

答：一是规划问题。符合现行土地利用总体规划、城乡规划的，可依据现行规划报批用地；不符合现行规划的，可按规定编制规划衔接方案预支规划建设用地报批用地。

二是征收和转用问题。依据《土地管理法》第四十五条规定，加油站（加气站）不符合现行法律规定的征收情形，不能办理征收手续。此前有的地方商务部门规定加油站（加油站）应办理国有建设用地手续，依据新的法律规定，已无法实施。加油站（加气站）涉及占用农用地和未利用地，可通过只转不征，使用集体建设用地。

三是供地问题。列入国家集体经营性建设用地入市试点地区，可通过出让、出租方式供地。试点之外的地区，可依据《土地管理法》第六十条规定，以入股、联营方式使用集体建设用地。

一、加油站用地的特殊性

自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）明确，商业服务业用地中公用设施营业网点用地指零售加油、加气、充换电站、电信、邮政、供水、燃气、供电、供热等公用设施营业网点用地，加油站用地属于代码090105的商业服务业用地中的公用设施营业网点用地。

根据多地实践，土地爷总结了加油站用地的以下几点特征：

相对分散，单个规模小，一般3-10亩占地，综合站规模稍大；

随机性强，需及时决策；

多部门多头管理，造成审批时间跨度长，政策连续性差；

地价单价特别高，用地成本有时占了总投资的一半以上；

选址特别苛刻，唯一性强，加油站的选址直接决定了经营效益。

总体来看，都市区范围内的加油站项目布局相对比较完善，新增用地需求不大，而乡村区域的加油站新增较大，另外，随着科技进步与社会经济发展，传统加油站升级改造为现代综合能源站的用地需求也在激增。

土地爷近期在山西右玉县协助政府处理年度卫片执法时，就遇到了加油站用地问题，之前因为希望加油站使用国有土地，就按开天窗方式沿路划了几处城镇开发边界，当时只考虑了主站区用地，现在造成了多起连接加油站的道路和出入口的违法图斑，急需补救处置。

二、认清新形势

随着国土空间规划的全面落地，三区三线严格划定，城镇开发边界外严格限制征地范围。城镇开发边界内的加油站等经营性用地仍然可以按程序先纳入年度土地征收成片开发方案，之后正常报批国有建设用地。而边界外的加油站等经营性用地，因不能纳入成片开发方案而无法报批国有建设用地。

当然，加油站的投资主体也越来越多，不只是央企三桶油，既不能死抱住“央企只能拿国有土地”的老观念不放，也要考虑加油站项目的自身特点。

对于投资人来说，取得加油站特许经营并非易事，当然希望拥有加油站土地和建构筑物完全产权。对于地方政府，加油站特许经营资格也是政府资源，国有土地使用权出让也是政府资源，更多是出让与资质梱绑一同出让，更符合政府利益，也更符合企业利益。

三、政策微调打破用地困局

自然资源部出台的“城镇开发边界”与“成片开发标准”两个关键性的政策文件值得研读，一是2023年10月8日印发实施的《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号），另一个是2023年10月31日印发实施的《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）。相关的核心内容如下：《通知》提出“结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要,在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地”；《标准》中规定“本标准所称成片开发,是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内,由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。相比2020年印发的试行版成片开发标准，正式的标准将成片开发范围由城镇开发边界集中建设区扩大到规划确定的全部城镇建设用地。

可以看出，自然资源部以上两项政策文件，给地方政府在城镇开发边界外布局加油站等分散布局的经营性用地并报批国有建设用地提供了制度保障。

四、集体经营性建设用地入市给加油站用地带来一线生机

新的规划与用地制度体系的落地，包括加油站等乡村地区的用地成了棘手问题，另一方面，近年来被热炒的集体经营性建设用地入市引起了多方关注。中央倡导集体土地与国有土地同等入市，同价同权，尤其是近两年来的深化试点推进了集体土地用于解决加油站需求的探索。据报道，仅广西南宁市目前已有近20个加油站项目使用了集体土地，获得商务部门和自然资源部门批准，部分已建成开业。

从现行《土地管理法》及自然资源部办公厅2023年11月14日发布的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）和2024年12月2日自然资源部 国家发展和改革委员会 国家林业和草原局发布的《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》（自然资发〔2024〕273号）中有关使用农村集体建设用地的情形来看，只提及“乡（镇）村公共设施与公益事业”可使用集体建设用地，当然也并未查到有关加油站被列入集体建设用地负面清单。

但集体建设用地用于加油站还存在很多不确定性，比如全国两轮试点已经结束，后续是全面推进还是进一步画圈试点，根据上一轮试点要求新增转用不能入市，只能盘活存量为主，以及入市方式也受到很多限制等，与国有土地实现真正的同价同权还有很长的路要走。

五、城镇开发边界外零星城镇建设用地让加油站使用国有土地重获光明

继自然资源部发布《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）提及“零星城镇建设用地”后，浙江、山西、辽宁、河北、广东、广西等多个省份也先后出台相应政策提及零星城镇建设用地，有的还根据本地实际明确了项目正面清单、负面清单和用地比例等。

2024年5月21日山西省自然资源厅发布的《关于加强城镇开发边界管理工作的通知》（晋自然资发〔2024〕22号）要求，“允许并规范下列建设用地在城镇开发边界外布局：乡村建设用地以及一二三产融合用地、加油加气加氢站等”。

2025年1月14日发布、自2025年3月1日起施行的《重庆市城镇开发边界管理实施细则（试行）》（渝规资规范〔2025〕1号）第十六条允许下列用地在城镇开发边界外布局：（二）结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发等合理需要，可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，主要包括：3.加油站、加气站、充换电站等公用设施营业网点用地。

城镇开发边界外布局的零星城镇建设用地是先批项目，再纳入国土空间规划一张图的数据库，按照批次组卷报批，也就是说是征转手续同步，属于国有经营性建设用地，按以往常规的国有用地一样走公开出让手续，避免了集体土地入市制度“不完善、不彻底”的尴尬。

六、其他用地路径探索

近年来，多地出台的点状供地政策为城镇开发边界外的乡村地区用地问题提供了有效的解决路径，也有尝试通过点状供地用于加油站用地的探索。2023年4月26日，广东省自然资源厅发布的《关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》（粤自然资规字〔2023〕2号），把适用范围界定为：现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡土特色产业、乡村信息产业及乡村新型服务业等乡村产业项目及其配套的基础设施和公共服务设施建设，可以解读为包含了分布在乡村的加油站用地。

另外，租赁方式也有在加油站项目中的应用，比如老站友加油站管理服务中心公众号报道过一些以租赁方式获取建设用地（集体或国有）建设加油站的案例。

来源：中国政府网、自然资源法律论坛、土地人等